Македонската економија на среден и долг рок (8 – а)

Од почетокот на ковид – кризата, група на економисти, социолози, инженери, банкари, поранешни и актуелни министри работеа на поставување на “големата слика” за македонската економија.  Нивниот труд е преточен во студијата „Големата слика: Македонската економија на среден и дол рок“,издадена од Фондацијата „Фридрих Еберт“, канцеларијата во Скопје. „Капитал“ ви ги претставува сите девет поглавја од студијата – целосно или делумно, со дозвола од Фондацијата. Составена од 11 членови (Глигор Бишев, Јане Богоев, Ивана Вучкова, Маја Геровска – Митев, Марија Дренковска, Бранимир Јовановиќ, Никола Поповски, Никола Стиков, Драган Тевдовски, Ванчо Узунов, Мила Царовска), хетерогената група што ја изработи научната студија  креираше низа препораки за македонската економија на среден и долг рок. Целата публикација е достапна на веб страната на Фондацијата „Фридрих Еберт“ – www.fes-skopje.org

Маја Геровска – Митев
Мила Царовска

Поглавје 8 –  втор дел

Преобликување на системите на социјална заштита  и социјално осигурување на среден рок

Општествените промени кои вклучуваат изменети економски, социјални, демографски и семејни структури, неизбежно наметнуваат неопходност од промени и на системите на социјална заштита и социјално осигурување. Социјалните режими кои се соочија со потешкотии во прилагодување на структурните промени во 90-тите години од 20-тиот век, Еспинг-Андерсен ги нарече „замрзнат пејзаж“, реферирајќи притоа на статус кво ситуациите и ригидноста на аранжманите на континентално-европските социјалните држави (Еспинг-Андерсен, 1996). Низ призма на изменетите општествени текови во третата деценија од 21 век и потребите кои тие ги наложуваат, голем дел од социјалните држави повторно може да се наречат „замрзнат пејзаж“.

Имено, прилагодувањето на социјалните системи треба да е континуиран процес и не треба да се гледа само низ параметриските измени на постоечкиот дизајн. Новите семејни структури, новите форми на вработување, новите социјални ризици изискуваат парадигматски промени, како и менување на логиката на функционирањето на системите на социјална заштита, односно од систем на „последен излез“ во систем на „првична поддршка“, од систем на реципроцитет кон систем на дополнителност и од куративен во превентивен социјален систем.

Реформските зафати во системите на социјална заштита и социјално осигурување во Северна Македонија беа карактеристични како за почетокот на 2000 година (воведување на капитално финансирано пензиско и инвалидско осигурување, измени во должината на осигурувањето во случај на невработеност и сл.), така и во последните неколку години со измените и дополнувањата на системот на социјална и детска заштита (2019), со кои се воведоа нови права (пр. образовен додаток), се прошири опфатот и се изедначија референтните скали меѓу различни права со што се подобри еднаквоста во третманот на различни категории на корисници.

Сепак, потребата од понатамошни промени е неминовна. Гледано на среден рок, системите на социјална заштита и социјално осигурување во Северна Македонија треба да претрпат преобликување, во насока на: опфат на нови социјални ризици, вклучување на нестандардните форми на вработување во социјалното осигурување, зголемување на финансирањето и диверзификација на изворите на финансирањето, проширување на универзалноста на социјалните права, како и дигитализација на социјална заштита и социјално осигурување.

Зголемување на финансирањето и диверзификација на изворите на финансирање на социјалната заштита и социјалното осигурување

И покрај јавната перцепција дека државата троши многу за социјална заштита, сепак анализите, особено споредбените со земјите од регионот и пошироко, укажуваат дека според издвојувањата за социјална заштита Северна Македонија е клaсифицирана како дел од групацијата на држави од Централна и Источна Европа со мала потрошувачка (Spasova and Ward, 2019). Споредено со државите во регионот, издатоците за социјална заштита во Северна Македонија се пониски од оние во Хрватска (21,2%), Србија (19,1%), Босна и Херцеговина (17,8%) и Црна Гора (16,8%)17. Како што може да се види и од графиконот 8.3., согласно ЕСПРОС методологијата18, издатоците за социјална заштита во 2017 изнесувале 14,3% од БДП и истите не претрпеле значајни промени во периодот 2015 – 2017 година. Најголем удел во издатоците за социјална заштита имаат пензиите, додека најмал удел имаат издатоците за домување, невработеност и социјална исклученост.

Во насока на ефикасно справување со клучните социјални предизвици, како невработеност, сиромаштија, социјална исклученост и сл., потребно е зголемување на издатоците за социјалната заштита, односно оние во доменот на здравствена заштита, попреченост, семејство/деца, невработеност, домување и социјална исклученост. Достигнувањето на просекот на издатоци за социјална заштита на ниво на ЕУ (26,9%) е нереално, но затоа издвојување за социјалните издатоци меѓу 18 и 20% од БДП на среден рок треба да биде приоритетна цел. Во слична насока, потребна е и подобрена диверзификација на изворите на финансирање на социјалната заштита. Доминантни извори се придонесите (8,5% од БДП) и даночните приходи (6,7% од БДП), додека другите извори (кофинансирање, учество, приватно осигурување, итн.) се занемарливи (0,3% од БДП) и не претставуваат значаен  Евростат, 2020: spr_exp_gdp 18 ESSPROS – European System of Integrated Social Protection Statistics фактор во вкупните приходи за социјална заштита.

 Структурата на финансирање на социјалната заштита се смени во периодот 2005 – 2017 година на сметка на зголемени јавни издатоци, главно како одраз на реформите во врска со намалувањето на стапките на придонес за социјално осигурување, транзиционите трошоци за пензиската реформа, како и соодносот на оние кои плаќаат придонес и осигурените лица. Додека изворите на пензиски и здравствени приходи вклучуваат и придонеси и даноци, другите гранки на социјална заштита – на пр., социјална помош, инвалидитет, детска заштита доминантно се финансираат од даночни приходи. Во интерес на подобрување на соодносот придонеси – даночни приходи на сметка на намалување на вторите, потребно е избегнување на јавни мерки и политики кои промовираат ослободување од плаќање придонеси, како начин за подобрување на конкурентноста на трудот или како мерки од активната политика на вработување.

Таквите мерки се погубни како за јавната перцепција во однос на важноста на социјалните придонеси, така и за инвестирањето во социјалната сигурност воопшто. Дополнително, за подобрување на потенцијалот на идните извори на финансирање за социјална заштита на среден рок, потребно е: дополнително воведување на социјални придонеси кај договорите за повремено или привремено вршење на услуги  (кои актуелно подлежат само на персонален данок на доход); постепена формализација на непријавената работа со пониски стапки на социјални придонеси; како и зголемена поддршка за учество на пазарот на трудот кај жените, особено на оние од помалку застапените етнички заедници како албанската, турската, ромската и сл.

Проширување на универзалноста на правата од социјална и детска заштита

Поширокото влијание на Ковид-19 ја нагласи потребата од трансформативни и одговорни системи за социјална и детска заштита. Поддршката обезбедена преку социјалните услуги и паричните надоместоци во текот на првите месеци од кризата во Северна Македонија, која вклучуваше олеснување на критериумите и условувањето (проверка на приходот од последниот месец наместо последните три месеци, исклучување на активацијата како услов, олеснување на критериумите за сопственост на имот), поедноставени административни барања, разновидни методи на комуникација со клиентите, треба да претставува нова норма и да продолжи по кризата.

Основната логика на критериумите за пристап до најголем дел од правата за социјална и детска заштита во Северна Македонија веќе долго време се засновува на напорите да се избегне измама, злоупотреба и зависност меѓу клиентите. Оттука, пристапот до системот на социјална заштита и заштита на децата е „резервиран“ само за најранливите. Тековната криза предизвикана од пандемијата понуди можност за замена на таа „логика“ на системот за социјална и детска заштита со пристап заснован на превенирање на ризиците, заштита на барателите и проширување на универзалноста на правата од социјална и детска заштита. Почетен чекор во насока на проширување на универзалноста може да биде преземен преку универзализација на пристапот до детскиот додаток.

Измените и дополнувањата на Законот за заштита на децата (Службен весник, 104/19) веќе го начна овој процес, преку подигнување на прагот на приходи, што овозможи пошироко покривање со детските додатоци, односно со детскиот додаток и додатокот за образование. Ваквата промена на приходниот праг придонесе за зголемување на опфатот на детски додатоци од 9.000 деца во 2018 година на речиси 20.000 деца до средината на 2020 година. Сепак, детскиот и образовниот додаток се засновани на проверка на приходи, што им овозможува пристап само на оние со пониски приходи. Воведување на универзален детски додаток за сите деца од раѓање до 18-годишна возраст би имал повеќекратни ефекти, како: значително влијание врз намалувањето на детската сиромаштија, лесна достапност за време на периоди на кризи, како и намалување на стигматизацијата на неговите корисници (која актуелно постои заради проверката на ресурсите – приходи, имот и сл. на домаќинствата баратели и корисници).

 Во државите на ЕУ ваквото универзално право на детски додаток постои во Австрија, Литванија, Естонија, Финска и Германија. Во однос на поставување на вредноста/висината на универзалниот додаток за деца, многу е важно да не се постави произволен, односно арбитрарен праг. Неодамнешниот извештај за универзални додатоци за деца (ODI/UNICEF, 2020) разгледува три пристапа кои го утврдуваат трансферот: 1) во однос на националната линија на сиромаштија, (2) меѓународни линии на сиромаштија и 3) во однос на просечниот приход или потрошувачка на домаќинството.

Во наш национален контекст, вредноста на универзалниот детски додаток треба да се утврди земајќи ја предвид висината на минималната плата. Имено, за да не се поткопаат нивоата на вработеност, висината на универзалниот детски додаток треба да се оформи земајќи ја предвид висината на комбинираните права на парична помош од социјалната и детска заштита, чија вкупна висина не треба да биде блиску до нивото на минималната плата. Воведувањето на универзален детски додаток, исто така, ќе ги направи непотребни дел од постојните про-наталистички парични трансфери, како што се додаток за новороденче, или родителски додаток за трето и четврто дете.

Дополнително, тој би бил и во функција на зајакнување на правата на децата, помала нееднаквост, како и поголема социјална доверба. Сепак, доколку фискалните проекции покажат дека потребните издатоци ги надминуваат позитивните придобивки од воведувањето на универзалниот детски додаток, тогаш истиот може да се засновува на приходен праг, според кој би се ограничил пристапот на домаќинствата од највисокиот приходен квинтил. Ваквиот неусловен пристап заснован на човековите права може да се промовира и кај дел од правата на парична помош од социјална заштита. Гарантираната минимална помош (ГМП) (Службен весник, 104/19) која ја замени претходната социјална парична помош, понуди пофлексибилен пристап, со тоа што лицата кои се баратели, не мора да се претходно пријавени во Агенцијата за вработување, обезбеди повисоки исплати на правото и воведе еквивалентни скали кои ја подобрија еднаквоста меѓу корисниците од различни типови домаќинства. Сепак, како основен инструмент за справување со приходната сиромаштија, ГМП сѐ уште е „растргнат“ помеѓу нудењето приходна заштита и ригидните процедури за справување со социјалните ризици. Барањето на реципроцитетен однос од корисникот на ГМП за возврат на доделеното право за користење на материјална заштита е дел од принципите воведени со законските измени кон средината и крајот на 2000 година, кои ја устоличија активацијата како услов за користење на основното право на парична помош од социјална заштита.

Ваквото „неолиберално“ сфаќање на активацијата, која наместо како право се воведе како услов, не покажа посебни ефекти во Северна Македонија, па така преминот на корисниците од социјална заштита кон пазар на труд не е значително евидентен. Во таа насока, потребно е враќање на „неусловеноста“ на ГМП, преку отстранувањето на активацијата како услов за користење на парична помош од системот на социјална заштита. Отстранувањето на условеноста не означува дека корисниците на ГМП би биле спречени во користење на активните мерки за вработување, ниту пак дека активацијата би била отстранета како обврска во Законот за социјалната заштита. Напротив, активацијата би продолжила да се нуди преку Агенцијата и Центрите за вработување, додека пак Центрите за социјална работа би ги насочувале корисниците кон можностите за вработување. Единствено, финансиската помош преку гарантираната минимална помош не би се укинала, доколку корисникот нема можности за реализирање на активацијата.

Имајќи го предвид образовниот профил на корисниците на ГМП, ваквиот пристап би придонел за реално искористување на активните мерки од страна на „вработливите“ корисници, наспроти вештачкото инсистирање за активација на корисници кои ниту ја имаат основната образовна подолга (и за кои е потребно подолгорочно инвестирање во обуки и работни вештини), ниту ги имаат потребните работни навики. Дополнително, со ваквиот пристап на системот на социјална заштита би се вратила неговата примарна улога на поддржувач наместо контролор, а на сметка на тоа останатите системи како образовниот, пазарот и труд и др., би ја зајакнале својата улога во поддршката на социјално ранливите граѓани и домаќинства. Исто така, ова делумно би ја намалило и административната работа на Центрите за социјална работа и би им овозможило на социјалните работници дискреционо право за избор на видот на поддршка која треба да им се понуди на корисниците на ГМП, согласно нивните способности и потреби.

Дигитализација на социјалната заштита и социјалното осигурување

Употребата на дигиталните технологии во домен на социјалната заштита и социјалното осигурување во земјата се однесуваат на одредени основни активности, како на пример, користење на клиентски софтвер за месечна пресметка за интегрирана наплата на придонеси, електронска евиденција на работното време, употреба на програма за избор на посвоител по електронски пат и сл. Националниот портал за е-услуги е добар почеток кој нуди контакт информации и потребни документи за барателите, но сѐ уште не нуди можности за е-пријавување за користење на услугите од системот на социјална заштита и социјално осигурување. Пошироките ефекти од пандемијата Ковид-19 го доведоа во прашање традиционалниот модел на (физичка) испорака на социјални услуги и остварувањето на социјалните права.

Во насока на пресретнувањето на идните предизвици поврзани со оваа пандемија, како и во интерес на диверзифицирано нудење на социјални услуги и социјална заштита, еден од приоритетите на среден рок треба да биде поголема применливост на дигиталната испорака на социјалната заштита и социјалното осигурување. Секако, ваквиот приоритет не означува намалување на директниот физички контакт со клиентите, ниту пак го занемарува ризикот од креирање дополнителна социјална, односно дигитална исклученост кај ранливите категории кои не можат да користат електронски платформи. Целта на зголемената дигитализација треба да претставува надополнување на постоечките услуги и поддршки и нивно комбинирано применување, онаму каде е можно.

Дигиталните решенија во домен на социјалните услуги, вклучуваат широк дијапазон на можности како: превентивни тестови за самопроцена на одредени социјални ризици, дијагноза, индивидуални и групни терапии, управување со случај, мерење на исходот, интервенции и комуникација. Mackrill и Ebsen (2017) анализирајќи ја дигиталната технологија во социјалната работа со младите во локална заедница, го посочуваат примерот со алатката „MySocialworker“.

Алатката претставува дигитален систем кој има за цел да изгради мост помеѓу младите во социјален ризик на возраст од 15 до 23 години и нивните социјални работници – водители на случај и истата беше предмет на тестирање во три општини во Копенхаген, Данска во 2017 година. Укажувајќи на комплексноста од дигиталната социјална работа, како и потребата од континуирана обука за дигитални технологии и одредени етички аспекти, Mackrill и Ebsen истакнуваат дека преку апликацијата, клиентите можеле да ја следат нивната благосостојба, добри навики, нарушувања во нивниот живот, задоволството од услугите што ги користат во општината, додека пак, овие карактеристики му помогнале на социјалниот работник да процени ризик, напредок и употреба на ресурси. Системот за апликации исто така може да се користи за поддршка на промените и самопомош, бидејќи може да ги потсети клиентите за позитивно однесување и да им помогне да размислуваат посистематски за тоа како се одвива нивниот живот со следење на промените.

Системот за апликации е исто така начин за комуницирање на перспективата на клиентот за неговиот живот на неделна основа која ја следи водителот на случај. Споредбените искуства покажуваат особена применливост на дигиталните решенија во грижата за старите лица, како во домот, така и во институциите во кои се згрижени. Согласно анализите на Еурофaунд (2020), како дел од проектот moduLAAr/Leichter Wohnen, кој сe спроведувал од 2012 до 2015 година во сојузната држава Бургенланд, Австрија, 50 домови на постари лица (повеќето од кои живееле сами) биле опремени со сензори во бањи, на врати и прозорци, како превенција од несреќи и систем за известување. Овие домови исто така биле опремени со уреди што даваат потсетници (на пример, да земаат лекови) или за социјална интеракција. Како дел од овој проект, бил развиен и систем за препознавање на настани во домот (Home Event Recognition System – HOMER) и платформа за интеракција помеѓу негуватели и роднини (OwnCloud). Дигитализацијата на социјалното осигурување нуди поголеми можности за примена од онаа на социјалната заштита и истата се соочува со помали ризици од етички аспект или пак од аспект на дехуманизирање на дејноста.

Дигиталните платформи во домен на социјалното осигурување овозможуваат полесно вклучување на нестандардните форми на вработување, но исто така можат да ја зголемат транспарентноста на пазарот, да ги намалат трошоците за трансакции и да понудат нови ефикасни и флексибилни можности за фирмите, како и задоволување на желбите на поединците во врска со флексибилните часови на работење и самостојните професии. Меѓународната организација на трудот предлага формирање дигитален систем за социјално осигурување, за професии кои ги надминуваат националните граници, и кој би можел да биде раководен од меѓународните финансиски институции. Системот на придонеси според овој предлог би се засновал на принципот на тековно плаќање (pay as you earn), кој потоа на месечно ниво би се уплаќал во националните системи за социјално осигурување (Weber, 2018).

Ваквиот предлог може да се размисли да биде локализиран, односно во рамки на постоечкиот систем на социјално осигурување да се воведе потсистем кој ќе се однесува за професии и придонеси кои се плаќаат на основ на фиксен процент од договорената плата. Сите погоре споменати предлози за преобликување на системот на социјална заштита и социјално осигурување се само дел од можните насоки и приоритети кои е препорачливо да се преземат на среден рок во Северна Македонија. Секако, нивното применување бара претходно постоење на повеќе претпоставки, како: повеќепартиски консензус за потребата и прифатливоста на споменатите решенија на среден рок, зајакната професионализација во сферата на социјалната заштита и социјалното осигурување, нулта-толеранција за политички влијанија и политички вработувања, строго наменети финансиски средства на годишно ниво од буџетот на државата, како и доделување поголеми ингеренции на локалната власт во нудењето услуги и права во доменот на социјалната заштита.