Македонската економија на среден и долг рок (4)

Од почетокот на ковид – кризата, група на економисти, социолози, инженери, банкари, поранешни и актуелни министри работеа на поставување на “големата слика” за македонската економија.  Нивниот труд е преточен во студијата „Големата слика: Македонската економија на среден и дол рок“,издадена од Фондацијата „Фридрих Еберт“, канцеларијата во Скопје. „Капитал“ ви ги претставува сите девет поглавја од студијата – целосно или делумно, со дозвола од Фондацијата. Составена од 11 членови (Глигор Бишев, Јане Богоев, Ивана Вучкова, Маја Геровска – Митев, Марија Дренковска, Бранимир Јовановиќ, Никола Поповски, Никола Стиков, Драган Тевдовски, Ванчо Узунов, Мила Царовска), хетерогената група што ја изработи научната студија  креираше низа препораки за македонската економија на среден и долг рок. Целата публикација е достапна на веб страната на Фондацијата „Фридрих Еберт“ – www.fes-skopje.org

Никола Поповски
Бранимир Јовановиќ
Драган Тевдовски

Поглавје 4

Јавните финансии и фискалната политика на среден рок

Значењето на системот на јавните финансии (ЈФ) за функционирањето на националната економија, државата и за општеството во целина е огромно. Тој е во директна корелација со класичните, но и современите цели и функции што истиот ги обезбедува. Класичните концепции за системот на јавните финансии, пред сè, се насочени кон обезбедувањето на алокативната функција којашто има за цел да го обезбеди снабдувањето на економијата и општеството со добра (стоки и услуги) што пазарниот механизам не може соодветно или не може воопшто да ги обезбеди заради неговата имперфектност, односно познатата карактеристика на потфрлањето на пазарот (market failure). Многу слични на нив се и проблемите со постоењето на екстерналиите во економијата за кои јавните финансии нудат соодветни решенија за нивно неутрализирање.

Денес, врз основа на современите концепции за системите на јавни финансии во нив системски се инкорпорирани и важните функции на секундарната редистрибуција на примарната, односно пазарната дистрибуција на доходите во економијата; стабилизациската функција која е во насока на користењето на системот на ЈФ за одржување на динамичката макроекономска рамнотежа; а сè повеќе и нивната развојна функција што треба да обезбеди оптимизација на стапката на раст на економијата и нејзин подинамичен развој.

Од овој агол гледано, јавните финансии во Северна Македонија системски се современо и добро поставени и во себе ги инкорпорираат сите потребни цели и функции. Тие се потпираат на современи начела и мерки на обезбедувањето на јавните приходи и нивното трошење во вид на јавни расходи, што е суштината на фискалната политика. Системот, во основа, е насочен кон обезбедување на широк спектар на јавни добра, иако во некои сектори недоволни (образование, здравство, материјална инфраструктура и сл.), а во други (административни услуги, внатрешна безбедност, одделни видови социјална заштита и сл.) дури и преобемни. Обезбедени се механизми за корекција на екстерналиите, иако оваа функција не е доволно развиена, за што сведочат бројните потфрлања од оваа област, како што е загадувањето на воздухот.

Редистрибутивната функција е понеефикасна за што говори фактот дека социјалните и регионални нееднаквости во финалната дистрибуција на доходот се изразени. Стабилизациската функција за одржување на ниското ниво на инфлацијата и фиксниот курс на денарот успешно се спроведува во содејство со монетарните власти и политика, иако најчесто со тешки прилагодувања токму од страна фискалната политика. Функцијата за раст и развој потфрла, за што сведочат ниските стапки на економски раст и генерално нискиот степен на општествен развој. Системот на ЈФ во земјата се заснова на разработениот и сложен даночен плурализам, со доминантни белези на недисторзивност.

Структурата на јавните приходи, во најголем дел, се базира на воведените даноци и социјалните придонеси во кои доминираат даноците на потрошувачката (ДДВ, акцизи и царини), придонесите за социјално осигурување (најмногу пензиско и здравствено), даноците на доходот (данок на добивка и на личен доход), и даноците на имот (данок на имот, на промет на имот и на наследство и подарок). Вкупните јавни приходи на земјата се релативно ниски и не зафаќаат ни 30% од БДП на земјата, додека вкупните јавни расходи се минимално над 30% од БДП. Со тоа, и двете се меѓу најниските во Европа. За споредба, во ЕУ вкупните јавни приходи и расходи надминуваат 45% од БДП.

Оттука може да се заклучи дека системот на ЈФ во земјата е добро поставен и кореспондира со современите системи во светот. Структурата и видовите даноци се стандардни за денешниот свет и пазарната економија. Системот сепак потфрла во одредени сегменти, што се согледува од нискиот и недоволниот обем на јавни приходи и расходи што се потребни на економијата и општеството, од постојната нерамнотежа во испораката на одредени видови јавни добра и од ограничено ниво на редистрибуција на доходот.

Повеќе јавни вложувања во образование, здравство, социјала и екологија

Иако во јавните дебати честопати може да се слушне дека буџетот на нашата држава е голем, тоа воопшто не е точно. Вкупните буџетски расходи на нашата општа влада во последните години се движат околу 30 – 31% од БДП, што е меѓу најниските нивоа во Европа. За споредба, во 2018 година, во Србија тие изнесувале 41% од БДП, во Хрватска 46%, во Данска 51% а во Франција 56%. Расходите имаат континуиран тренд на пад во последните 20-ина години (графикон 1). На крајот на 1999-тите постојано биле над 32% од БДП, па во 2001 – 2002 година растат на 37 – 38% од БДП (поради конфликтот од 2001 година), и потоа континуирано се намалуваат од година во година.

Освен што големината на буџетските расходи на општата влада е релативно ниска, и структурата на расходите е неповолна. Најголем дел од буџетските расходи се за пензии, дури 30%, а делот за социјална заштита (без пензии) е само 3,4% од буџетот. За здравство се 14% од буџетот, за образование 10% (графикон 2). Споредено со други европски земји, јавните вложувања во образование, здравство и социјала (без пензии) кај нас се меѓу најниските, што понатаму води до лош квалитет на овие јавни услуги – слаби образовни резултати според меѓународните рангирања, слабо здравство, висока сиромаштија и нееднаквост во општеството.

Од друга страна, расходите за пензии и јавен ред и мир се меѓу повисоките во Европа. Но, проблемите не се однесуваат само на висината и структурата на расходите. И самиот квалитет на расходите е проблематичен во многу сегменти. Според оценките на Светска банка, дури 13% од буџетските расходи би можеле да се заштедат, односно, истиот квалитет на јавни услуги би можел да биде обезбеден со 13% помалку расходи (World Bank, 2015). Се разбира дека овој процент никогаш не може да биде сведен на нула, но кај нас сепак, постои голем простор за подобрување. Сроден проблем е и слабата реализација на државните буџети. Во 2018 година, реализацијата на буџетот е 95% од првичниот буџет, при што реализацијата е особено слаба кај капиталните расходи кои во 2018 година биле реализирани само 50% (графикон 3).

Притоа, ова не е изолирана појава која се однесува само на оваа година, туку е општа состојба, присутна веќе 10 години. Просечната стапка на реализација на капиталните расходи во периодот 2009 – 2018 година е 71% од првичниот план, една година била дури и под 50%, ниту еднаш не била над 90%, а само 2 години била над 80%. Причините за слабата реализација на капиталните расходи се бројни. Од една страна, тука е тенденцијата за нереално проектирање високи износи поради политички маркетинг, но од друга страна, тука се и слабото планирање, слабите раководства на државните институции, како и немањето капацитет од страна на вработените во државните институции за реализирање проекти.

Препораки:

• Да се зголемат јавните расходи во државава, како процент од БДП. Сегашното ниво од 30 до 31% од БДП е многу ниско, меѓу најниските во Европа и не обезбедува доволно средства за квалитетни јавни услуги.
• Зголемувањето на расходите треба да биде сконцентрирано во сегментите кои се најлоши во државата и во кои најмалку се инвестира, како социјална заштита, образование, здравство и заштита на животна средина. Учеството на пензиите и јавниот ред и мир е на релативно високо ниво и не треба значајно да се зголемува. Зголемувањето на расходите треба да биде особено во сферата на капиталните расходи, пред сè во т.н. зелен раст.
• Паралелно со зголемувањето на расходите мора да се подобри и нивната ефикасност, како и степенот на реализација на буџетите. Овие работи се тесно поврзани со квалитетот на државните институции, и затоа повторно мора да се потенцира потребата од реформа во оваа сфера. Освен реформа на државните институции, потребна е и одговорност од носителите на јавни функции кои се однесуваат неодговорно со јавните финансии, односно, имаат висок степен на неефикасност на трошоците или низок степен на реализација. Ова може да се постигне со ставање одредба во Етичкиот кодекс на јавните службеници дека функционери кои имаат ниска ефикасност на расходите или слаба реализација, ќе треба да си поднесат оставка или да образложат пред Владата или Собранието зошто биле неефикасни или не ги реализирале буџетите.

Сериозна даночна реформа за повисоки приходи и помала нееднаквост

Буџетските приходи во Северна Македонија, исто како и расходите, се меѓу најниските во Европа и имаат тренд на постојано намалување. Во 2018 година, приходите на општата влада изнесувале 28,5% од БДП, што е четврто најниско ниво во Европа. Ова е значајно намалување во однос на нивото од пред 15 – 20 години. Во 2003 и 2004 година, на пример, приходите изнесуваат околу 35% од БДП. Освен што нивото на приходи е ниско, и структурата на расходите е неповолна. Доминираат придонесите за социјално осигурување и индиректните даноци (ДДВ и акцизи) кои се регресивни (графикон 4). Придонесите се регресивни поради максималната основица за пресметка, која го ограничува износот на придонеси кое едно лице може да го плати и прави лицата со повисоки примања процентуално да плаќаат пониски придонеси. Така, на пример, лице со месечна плата од 250.000 евра има придонеси од околу 1% од доходот, додека лице со месечна плата од 250 евра, има придонеси од околу 28% од доходот. ДДВ пак, е регресивен затоа што неговиот износ е номинално (во денари) ист, и за лицата со повисок и за лицата со понизок доход, но како процент од примањата е повисок за првите.

Другите два важни данока – данокот на личен доход и данокот на добивка се пропорционални, односно рамни – стапката е 10%, независно од висината на доходот. Ваквиот даночен систем креира нееднаквост, поради две причини. Првата е што тој не спречува социјалните разлики да ескалираат, односно, не ги оданочува доволно оние кои заработуваат повеќе. Втората е што тој не обезбедува доволни приходи за државата да може да нуди квалитетна социјална заштита, што ги влошува примањата на оние кои заработуваат помалку. Поради тоа и нееднаквоста во државава почнува драстично да расте по воведувањето на рамниот данок во 2007 година (графикон 5).

Учеството на најдоходовните 1% од населението во вкупниот доход пред воведувањето на рамниот данок се движи околу 5 – 6%, а потоа почнува драстично да расте, и за само неколку години, до 2010 година, достигнува 12%. Според најновите расположливи податоци од Министерството за финансии, во 2017 година ова учество достигнува 14,4%, и е највисоко во Европа, од земјите за кои постојат вакви податоци (Министерство за финансии, 2018). Џини коефициентот според истите податоци во 2017 година изнесувал 44%, што е исто така исклучително високо, многу повисоко од Џини коефициентот од Државниот завод за статистика, кој изнесува 32,5% во 2017 година. Притоа, важно е да се сфати дека разликата помеѓу Џини коефициентот според Министерството за финансии и според Државниот завод за статистика се должи на различните податоци врз основа на кои истите се пресметани.

Државниот завод за статистика Џини коефициентот го пресметува од анкета која ги исклучува најдоходовните лица, додека податоците на Министерството за финансии се од административни податоци на Управата за јавни приходи кои ги вклучуваат сите официјални приходи во државата, односно, ги вклучуваат и најдоходовните лица. Оттука, податоците од Министерството за финансии се подобри и померодавни за нееднаквоста. Притоа, должно е да се истакне дека главните аргументи кои се пласираат во одбрана на рамниот данок – дека тој ја намалува сивата економија, ги поттикнува инвестициите, го зголемува економскиот раст и ја зголемува вработеноста – воопшто не се издржани. Како што документира студијата на Jovanović (2020), рамниот данок во источно-европските земји довел само до зголемување на нееднаквоста и намалување на буџетските приходи, а немал ефект врз сивата економија, инвестициите, БДП и вработеноста.

Оттука, потребна е даночна реформа која ќе обезбеди раст на приходите, но притоа нема да има штетни ефекти по социјалната кохезија, односно, истовремено со раст на приходите ќе обезбеди и намалување на нееднаквоста. Односно, со други зборови, потребно е да се врати прогресивниот данок. Критиките кои обично се упатуваат против враќањето на прогресивниот данок, се дека тоа ќе ги избрка лицата со високи доходи, или ќе ги натера компаниите да се префрлат во други земји, или ќе ги намали инвестициите, или ќе доведе до отпуштања на работници и сл. Овие критики се неиздржани и непоткрепени од податоците. Како прво, голем број земји од Источна Европа веќе го напуштија рамниот данок (Чешка, Словачка, Црна Гора, Албанија, Летонија) без да имаат никакви штетни ефекти. Баш напротив, економските резултати на овие земји по напуштањето на рамниот данок се уште подобри отколку претходно (Министерство за финансии, 2018). Како второ, и нашето искуство со враќањето на прогресивниот данок во 2019 година покажа дека ниедна од овие критики не е издржана. По враќањето на прогресивниот данок во 2019 година, вработеноста се зголеми, платите продолжија да растат, дури и во најплатените сектори како информатичката технологија, буџетските приходи пораснаа повеќе од очекуваното, а и економската активност се забрза (Министерство за финансии, 2019). Тоа не значи дека не треба да се внимава и дека прогресивниот данок не може да направи штета во економијата, ако промената е преголема, но сепак, доколку е умерена, како што беше кај нас во 2019 година и во другите земји од Источна Европа од изминатите години, нема причини за стравување.

Препораки:

• Во најкус можен рок да се воведе прогресивен данок на личен доход, при што данокот би имал најмалку 3 стапки и би опфатил барем 2% од лицата со највисок доход во државата. Фокусот да биде особено на најдоходовните неколку промили, за кои би имало посебно висока стапка.

• Да се укине или значително да се зголеми максималната основица за пресметка на придонесите, за тие да не бидат регресивни. Со укинувањето би биле опфатени лицата со месечни плати повисоки од 10.000 евра (16 просечни бруто-плати), а приходите што би се обезбедиле, би биле значајни – над 10 милиони евра на годишно ниво. Паралелно со тоа може да се размислува за благо поместување на горната граница на највисоката пензија.
• Да се воведе прогресија кај сите даноци на имот – и данокот на поседување на имот, и данокот на промет на недвижности, и данокот на наследство и подарок. Сегашните стапки се меѓу најниските во Европа. Бидејќи овие приходи одат кај општините, со нив ќе можат да се задоволат локални потреби. Истовремено, да се намали големата диспропорција меѓу стапките на данокот на имот и на промет на недвижности.
• Сериозно да се размисли за воведување прогресивен данок на добивка за фирмите со највисоки добивки. Една можност е да бидат опфатени фирмите со добивка над 1 милион евра, какви што има околу 200 во државава. Иако не станува збор за голем број фирми, дополнителните приходи од ова би можеле да бидат значајни, дури и поизразени од прогресивниот данок на личен доход, бидејќи добивките на овие фирми се доста високи. Прогресивен данок на добивка во моментов има во Белгија, Франција, Германија, Грција, Шпанија, Унгарија, Португалија, Норвешка.
• Директните даноци да останат секторски неутрални, односно, да не се воведуваат пониски даночни стапки за одредени сектори. Доколку е потребна поддршка на одредени сектори, тоа да се направи во рамки на индустриска стратегија, а не преку даноци.
• Да се зголемат даноците на загадување, како акцизата на дизел горивото, воведување акциза на јаглен, и постапно воведување на ETS (Emissions Trading System) системот на ЕУ.
• Да нема промени во стапките на ДДВ, освен можеби за некои конкретни производи.
• Полека да почне да се напушта праксата на нудење даночни ослободувања на странските инвеститори. За да може да се реализира ова без да се „избркаат“ инвеститорите во други земји, да се иницира регионална соработка за координирана даночна политика. Со тоа би се избегнала „трката кон дното“, односно тенденцијата земјите од Западен Балкан да си конкурираат едни на други со пониски даноци и даночни ослободувања и на тој начин да се лишуваат од државни приходи.
• Да се следат и брзо да се прифаќаат европските и светските пракси во врска со некои нови даноци и пракси, како дигитално оданочување, данок на нерециклирана пластика, данок на финансиски трансакции, данок на богатство и сл.
• Да се изврши ревизија на разните комунални и административни такси, и други слични јавни давачки кои во јавноста се нарекуваат „парафискални“ давачки, со цел да се оцени дали дел од нив треба да се елиминираат или намалат.
• Сите овие промени да се направат во склоп на сеопфатна државна даночна стратегија, која ќе биде долгорочна и општоприфатена, односно, ќе се однесува на период од барем 10 години и нема да зависи од лична волја на поединци, туку ќе биде стратешка определба на државата, како што е, на пример, определбата за членување во ЕУ.

Стратегија за јавниот долг и дефицитот

Современите фискални политики се потпираат на правилото дека на краток и среден рок не е нужно да постои буџетска рамнотежа и дека таа треба да се „жртвува“ за да се обезбеди макроекономската рамнотежа. Постоењето на деловните циклуси ги тера носителите на фискалната и монетарната политика да бараат излез и да дејствуваат антициклично кога е потребно.

Состојбата со нивото на дефицитите и јавниот долг (ЈД) во Северна Македонија не е критична, но трендот е загрижувачки. Дефицитите на општата влада станаа значителни и што е поважно, тие се веќе структурни. Тие не се користат само како антициклична мерка, туку служат за да ја надоместат разликата меѓу пониското ниво на јавните приходи и сè поголемите потреби за јавни расходи. Современиот државен и фискален интервенционизам што во последнава деценија се зацврсти во светот, претставува само дополнително оправдување за тоа. Како последица, а имајќи ги предвид релативно ниските стапки на раст на економијата, ЈД е во фаза на раст на кој не му се гледа крајот.

Од тие причини земјата во иднина мора да се соочи со многу поцврста и предвидлива политика на дефицити и ниво на ЈД, вклучувајќи и воведување на збир на законски и други правила, пред сè квантитативни, што ќе се применуваат – т.н. „фискални правила“, особено затоа што монетарната политика на фиксен девизен курс ќе мора да опстојува подолгорочно, па фискалната ќе мора да понесе голем дел од товарот за одржување на курсот. Фискалните правила треба да оневозможат креирање на високи буџетски дефицити и неконтролирано растење на ЈД. Дел од нив можат да се квалитативни, но најголем дел да се квантитативни.