Connect with us

коментари

Треновски: Ефикасност во трошењето на јавните пари – како македонскиот мит да го претвориме во реалност

Проф. д-р Борче Треновски
Економски факултет – Скопје, УКИМ

објавено

на

Проф. д-р Борче Треновски

Бројни истражувања и емпириски анализи во земјата од кои некои и лично имам реализирано, покажуваат дека покрај тековната државна потрошувачка (плати и надоместоците за администрацијата, трансферите), вкупните јавни расходи, исто така и капиталните расходи не ги даваат очекуваните резултати за посилна економската активност во земјава.  Оттука легитимно се отвора прашањето зошто е тоа така? Зошто тогаш државата да троши повеќе (зошто поголем Буџет), ако тоа трошење не создава основа и стимулација за посилен економски раст.  Ова не’ води малку подалеку од  тезата која често се повторува –  дека е важно за што се потрошени јавните пари и отвора другата теза  – иако јавните пари се потрошени за плати, социјални трансфери, капитални и инфраструктурни проекти,  дали истите се ефикасно потрошени, дали го дале соодветниот ефект и дали ќе било подобро/поефикасно да се потрошат за нешто друго.

Веќе подолг период помеѓу граѓаните, како и во експертската и научната јавност се води дебата за ефикасноста на државата  и јавното трошење. Прашањата и барањата за ефикасноста на трошењето на јавните пари од една страна, често се поставуваат наспроти континуираните заложби и изјави од страна на политичките елити дека тие прават се за таа ефикасност.

Станува збор за добро позната приказна- “мит”, за кој би сакале да дадеме едно критичко видување. Нашата приказна ќе ја започнеме со детектирање на вистинитите и помалку вистинитите делови во овој “мит” – притоа започнувајќи од клучните предизвици за ефикасност во трошење на јавните пари во нашата земја, продолжувајќи со детектирање на некои решенија кои би биле добра основа на среден рок овој “мит” да го претворат во реалност.

Бројни истражувања и емпириски анализи во земјата од кои некои и лично имам реализирано, покажуваат дека покрај тековната државна потрошувачка (плати и надоместоците за администрацијата, трансферите), вкупните јавни расходи, исто така и капиталните расходи не ги даваат очекуваните резултати за посилна економската активност во земјава.  Оттука легитимно се отвора прашањето зошто е тоа така? Зошто тогаш државата да троши повеќе (зошто поголем Буџет), ако тоа трошење не создава основа и стимулација за посилен економски раст.  Ова не’ води малку подалеку од  тезата која често се повторува –  дека е важно за што се потрошени јавните пари и отвора другата теза  – иако јавните пари се потрошени за плати, социјални трансфери, капитални и инфраструктурни проекти,  дали истите се ефикасно потрошени, дали го дале соодветниот ефект и дали ќе било подобро/поефикасно да се потрошат за нешто друго.  Треба да имаме предвид дека дилемата која ја отвораме има повеќе аспекти, потребен е голем простор за елаборација и не е едноставно да се даде одговор на истата. Меѓутоа мора од некаде да почнеме ….

Денес се наоѓаме во ситуација во која многу малку ни се познати конкретните резултати од досегашните јавни проекти, владини програми и расходи, не се јасно дефинирани стратешките цели и очекуваните резултати од истите (со чесни исклучоци). Имаме клучни законски измени и нови закони кои се објавуваат на ЕНЕР каде што во делот за фискални ефекти од законот или програмата стои само – “има фискални ефекти” или ”нема фискални ефекти”, без елаборација и објаснување на ефектите.  Ова во еден дел влијае и на можноста да направиме сериозни анализи на фискалните влијанија и ризици од програмите/политиките/надворешните шокови врз јавните финансии, а  што е особено важно не ограничува во можноста да ги утврдиме последиците што  ги носи периодот кој доаѓа (па и од сегашната пандемија).

Еден критичен “извор” кој доминантно покрива голем дел од неефикасноста во трошењето на јавните средства – јавниот долг. Имајќи предвид дека согласно последните информации го надминавме нивото на јавен долг од 60%, и имаме најава за консолидација на буџетот на среден рок, потребно е да се отвори сериозна дискусија за социјален консензус околу ефикасноста и одржливоста на јавните финансии. Не би сакал да зборувам повеќе за јавниот долг, освен да повикам на претпазливост и да цитирам еден заклучок од познато истражување (Доемланд и др., 2015) во кое  емпириските анализи на пазарите во развој покажуваат дека земјите можат да влезат во должничка криза дури и кога долгот е изненадувачки низок. Во 55% од земјите со среден доход при неисполнување на обврските  по долг  и влегување во должничка криза, јавниот долг бил под 60% од БДП, а во 35% бил помалку од 40%.

Да не заборавиме на огромниот институционален јаз кој го имаме во капацитетите и волјата за надзор, мониторинг и контрола како во реализацијата на економските политики, проекти, програми – така и во стратешките документи од највисок ранг (Програмата за економски реформи, Фискалната стратегија, стратегиите и програмите за развој на регионите, општините итн.). Ова овозможува да ја плаќаме фискалната цена со повторување на истите грешки, неможност од утврдување на предизвиците и тесните грла во реализацијата на одделните проекти/програми, што понатаму придонесува среќавање на исти проекти со години во исти или различни програми и стратешки документи.

Исто така контролните механизми во јавното трошење, како што преставува Државниот завод за ревизија, имаат ограничен капацитет и голем дел од буџетските корисници чекаат повеќе години (некои и по првпат) да бидат предмет на ревизија и да ја потврдат законитоста и ефикасноста во трошењето на јавните пари. Голема болка во насока на претходното преставува и “бледата ” имплементација на ревизорските препораки кога ќе се утврди нерегуларност, а одговорноста е се уште означена како активност “во процедура”. Транспарентноста и отчетноста (системот на отворени финанси, Граѓанските буџети и отворена Влада) се сегментите во кои имаме значаен напредок во изминатиот период и кој значајно е поврзано со стабилноста на фискалната состојба, ефикасноста во трошењето на јавните пари и довербата во институциите.

Меѓутоа, делот на отчетноста и пред се културата на одговорност (а да не зборуваме за казнивоста) која често не доаѓа паралелно со транспарентноста е дел кој е неопходно значајно да се засилува и развива – ако вистински сакаме култура на ефикасно трошење во јавниот сектор. Долгогодишната најава за  усогласување на фискалните реформи и задолжувањето, со структурните реформи (во сферата на трудот, институциите, администрацијата, трговијата, индустријата, СДИ), како и сериозно мерење и управување со резултатите од овие реформи, се само дел од аспектите на зголемување на ефикасноста во трошењето на јавните пари на коишто се’ уште чекаме.

Како до засилена ефикасност на Буџетот кој преставува Устав за јавното трошење?

Владините програми презентирани во Буџетот на Р.С. Македонија 2020 (пр. Економски развој, Интеграција во ЕУ, Реформа на јавна администрација, Унапредување на животна средина итн.) кои ги рефлектираат активностите на Владата во реализација на стратешките приоритети,  се’ уште покрај кратката нарација, остануваат без конкретна анализа и пресметка за нивна потреба и фискалните ефекти од истите.

Слична е ситуацијата и со буџетските програми за агенциите/министерствата и другите институции каде единствено ефектот од потрошените јавни пари се мери преку бројот на вработени (или оперативните трошоци по вработен), а кај половината од нив се сретнува по еден или најмногу два аутпут индикатори, кои малку кажуваат за очекуваната успешност (цел) на конкретната институција. Во оваа насока е добро да спомнеме дека најавата за воведување на среднорочна буџетска рамка, аутпут индикатори (буџетирање базирани по програми и перформанси) го слушаме интензивно во последните 10 години, а и денес истото е се’ уште актуелно како очекувана реформа.  Должен сум да објаснам кратко зошто е нашето континуирано залагање – ефикасноста во трошењето на јавните пари да биде поврзано со  утврдување на очекувани резултати/аутпути/перформанси од буџетските корисници (агенции, министерства, општини итн.). Зошто еден министер или директор на агенција е неопходно да потпише “договор” со Владата за конкретни цели/резултати кои се очекуваат од неговото работење, за кои ќе мора да даде прецизен отчет и да поднесе одговорност.  

Културата на оценка на влијанија/ефекти/ризици, како и мерење на резултати и перформанси во јавниот сектор обично може да обезбеди: значајно влијание на зајакнување и континуиран развој на стратешките сектори при министерствата, кои ќе преставуваат клучни места каде што се поставуваат стратешките цели/индикатори, кои понатаму ќе се користат во буџетскиот процес; промена на фокусот на фискалниот менаџмент од контрола на лимитите на средствата на буџетските корисници, кон контрола на перформансите и резултатите кои се постигнуваат со тие средства; континуирано спроведување на  анализи на оценки на влијанија, анализа на ризици, анализа на животен циклус на јавни расходи, подготовка на сценарија поврзани со економско – фискалните варијабли итн.; механизам за спроведување на развојниот дел од буџетот каде што резултатите кои се очекуваат се големи и многубројни, и истите ќе можат да се споредат со потрошените буџетски средства.

Да не заборавиме дека ваквите реформи ќе ја засилат транспарентноста/отчетноста што  – ќе ја поттикне јавна (или научна) дебата за резултатите и ефикасноста на определен буџет (програми, активности, корисници); ќе овозможи јавноста многу полесно да ги мониторира ефектите од буџетот и да  креира слика и мислење за  фискалната позиција на креаторите на политиката; ќе влијае на зголемување на интересот на јавноста за вклучување во буџетскиот процес и интервенирање во случаи кога определени програми се покажуваат како неефикасни.

Како решение на дел од овие предизвици веќе имаме најава дека една од клучните активности на Владата во наредниот период ќе биде формирање на Централна владина единица за следење на политиките која ќе прави следење на ефектот и влијанието на економските политики, ќе презентира каде се трошат буџетски средства и нивниот ефект и ќе ја мониторира јавната потрошувачка и реализација на капиталните инвестиции. Ова е особено важна најава која доколку се имплементира би имала значајни ефекти на ефикасноста во планирањето и трошењето на јавните пари, како и во спроведување политики согласно можностите и потребите.

Меѓутоа, веднаш треба да укажам дека ова не лесна задача која може да се реализира во краток временски период. Ваквата значајна промена ќе биде придружена со ризици кои во еден дел се поврзани со културата и отпорот кој може да дојде од јавната администрација, предизвици поврзани со детектирање на контролни точки во системот, недостатокот на релевантни податоци и информации  за програмите и проектите (како резултат на постојниот систем на јавен финансиски менаџмент) кои може да доведат до ограничена ефикасност оваа Владина единица.

Сектор за вредност за пари (value for money) како независна единица

Делот на отчетноста и пред се’ културата на одговорност (а да не зборуваме за казнивоста) која често не доаѓа паралелно со транспарентноста е дел кој е неопходно значајно да се засилува и развива – ако вистински сакаме култура на ефикасно трошење во јавниот сектор. Долгогодишната најава за  усогласување на фискалните реформи и задолжувањето, со структурните реформи (во сферата на трудот, институциите, администрацијата, трговијата, индустријата, СДИ), како и сериозно мерење и управување со резултатите од овие реформи, се само дел од аспектите на зголемување на ефикасноста во трошењето на јавните пари на коишто се’ уште чекаме.

Исто така, не треба да ги заборавиме и политичките притисоци кои може да се појават – имајќи предвид дека утврдувањето на ефикасноста на политиките и презентирање на ефектите од истите -од една страна може да ја поттикне ефикасност институциите, додека од друга може да ги открие нивните пропусти  и проблеми – што може да значи изгубени гласови.  Во еден дел ваков пример преставува одлично обмислениот „Систем за координација во планирањето, спроведувањето, мониторинг и евалуација на политиката за рамномерен регионален развој (СиРеРа)“ –  што требаше да преставува интегриран систем за управување со сите податоци за распределбата на средства, како и за управување со законски дефинираните активности на  различните проекти кои ги спроведуваат министерствата, државните агенции, БРР итн. Имајќи го предвид недостатокот на институционална база и поврзаност, како и останатите  институционални ограничувања и предизвици и после 6-7 години од креирањето на овој систем, еден од клучните аутпути од истиот претставува платформа на која се прикажани доделените износи на средства по проекти, региони и општини – од друга страна планирањето, спроведувањето, мониторингот и евалуацијата на РРР се уште преставува огромен предизвик.

Моја препорака за особено важен концепт која треба дополнително да го земеме предвид во нашата ситуација и кој има свое место во најголем дел од развиените европски економии преставува – Секторот за вредност за пари (Value for money) како независна единица која може да има за цел да ја зголеми вредноста што ја добива јавноста за своите пари. Главната цел на ваквите аналитички независни единици (силно се поклопува со нашите потреби) претставува постигнување на  поголема ефикасност на трошоците на државата, подобрување на јавните услуги и  консолидирање јавните финансии. Овој систем не бара само заштеди, туку и начини на трошење на ограничените ресурси на даночните обврзници на најдобар можен начин за постигнување на поставената цел (на пр. чиста животна средина, успешен образовен систем, здраво население).

Анализите на јавните трошоци и проценка на планираните проекти за јавни инвестиции е со цел да се  проценат сите трошоци во една специфична област и да се предложи прераспределба насочена кон подобри резултати. Во изминатиот период имавме иницијатива за ефикасно одобрување (без поголема бирократска процедура) на поголемите стратешките проекти/инвестиции во Собрание, меѓутоа не собравме сили ова да го дополниме и со една ваква алатка која ќе покаже –  како, дали и колку ќе придонесат овие стратешки проекти за средствата кои се потрошени. Ова е особено важно затоа што еднаш потрошените средства за една намена, веднаш ги елиминираат можностите за трошење на овие средства за друга, можеби понеопходна/поефикасна намена. Втората можност што се овозможува со овој пристап е издржано утврдување на клучните реформи кои може да се направат во соодветен сектор (здравство, образование, култура итн.), точно посочувајќи колку јавни пари ќе се заштедат со имплементирање на соодветната реформа – ова јасно ќе овозможи понатаму еден граѓанин да каже дека една Влада, или институција направила некое подобрување во ефикасноста и заштедила јавни пари.

Зошто имаме ниско ниво на капитални инвестиции и каде можеме да се промениме?

Моите претходни анализи јасно ги потврдија краткорочните скромни ефекти кои ги имаат капиталните инвестиции врз целокупната економска активности во државата, потврдувајќи ја тезата на ММФ дека во земјите во развој кои имаат скромен менаџмент со јавните пари зголемувањето на јавните инвестиции за 1п.п придонесува кон зголемување на БДП за само 0,3 п.п (оваа вредност кај развиените земји е двојно повисока). Расходите и ефектите за  најголемите инфраструктурни инвестиции во автопатите и железничките мрежи се сеуште дискутабилни, истражувањето кое го направи ММФ во Октомври 2016 год., покажува дека планираните јавни инвестиции во четирите мега проекти- автопатите во Македонија иако зафаќаат 2-3% од БДП од 2014-2018 истите можат да придонесат скромно во зголемувањето на реалниот БДП од само просечно 0,5 п.п. во периодот 2014-2020 год.  Доколку направиме една едноставна пресметка базирана на истражувањата на ефикасноста на капиталните проекти, ќе утврдиме дека со само со зголемување на ефикасноста на јавните расходи за капиталните проекти (која и до сега требаше да биде на високо ниво) ќе заштедевме во периодот 2014-2020 приближно околу 200 мил. евра во јавен капитал. 

Капиталните инвестиции почнуваат со планирање,  кое значајно е ограничено од скромните капацитетите на државата за стратешко планирање и определување на потребната сума на капитални инвестиции. Дополнителен предизвик преставува фактот што капиталните инвестиции се’ уште преставуваат резидуал по утврдување на фиксниот дел од буџетот (плати, надоместоци, стоки и услуги, трансфери итн.), и се’ уште чекаме на јасна стратегија за капитални инвестиции поткрепена со анализи и податоци, а не фундирана на политичка програма и желби.  Процесот на приоритизирање на проектите, процесот на анализа на потребата и трошоците за секој проект, цената на чинење на проектот, како и транспарентност и ефикасноста на институциите за селекција на проектите се “тесно грло” и клучна алка која може да ја засилиме.

Почетокот на реализација на капиталните проекти е бавен  и отежнат од скромниот капацитетот за проектниот менаџмент на креаторите на политиките,  системот на јавни набавки, како и ефикасноста на јавната администрација во навремена реализација на проектите. Најголем јаз во нашиот систем преставува капацитетот за надзор, контрола на јавните институции над проектните процеси, што директно е поврзано со оценката дали граѓаните добиле вредност за потрошените пари, и се разбира кој е одговорен за добрата или лошата реализација на проектите. Финално, капиталните инвестиции преставуваат тест за политичката култура, разбирање и волја да ги надминат тесно политичките интереси во корист на граѓаните и овозможат реализирање на вистинските капитални проекти без разлика на субјективната политичка сопственост врз истите.

Што се случува со ефикасноста во трошење на јавните пари на локално ниво?

Се’ уште голем дел од клучните проекти, програми и активности во општините се приоритизираат и фундираат согласно размислувањата и приоритетите на градоначалниците, во еден дел следени од стратешките документи и планови.  Оценка на ефектите од изминатите стратешки планови/програми како основа за идните стратешки определби во трошење на јавните ресурси се вистинска реткост. Транспарентноста поврзана со трошењето на јавните пари во еден помал дел од општините значајно го надминува нивото поставено дури и од централната власт, меѓутоа одговорноста, казнивоста за неефикасноста (намерна и ненамерна) во трошењето на јавните пари скоро и да ја нема. Ефикасноста во јавното трошење се гледа многу појасно од процентот на реализација на сопствените буџети од страна на општините – каде просечната реализацијата на страната на приходите и расходите во последните 10 години (со исклучок на 2019 година) е само околу 2/3 од планираното. Не треба да заборавиме дека општините се најблиски до граѓаните, како за детектирање на потребите, така и за обезбедување на услуги. Оттука, зголемувањето на скромните капацитети на  општините и засилување на нивната улога во дисперзија (децентрализација) на јавните средства во иднина ќе биде од особено значење за ефикасноста во трошењето на јавните пари.

На крај би сакал да завршам со еден критичен “извор” кој доминантно покрива голем дел од неефикасноста во трошењето на јавните средства – јавниот долг. Имајќи предвид дека согласно последните информации го надминавме нивото на јавен долг од 60%, и имаме најава за консолидација на буџетот на среден рок, потребно е да се отвори сериозна дискусија за социјален консензус околу ефикасноста и одржливоста на јавните финансии. Не би сакал да зборувам повеќе за јавниот долг, освен да повикам на претпазливост и да цитирам еден заклучок од познато истражување (Доемланд и др., 2015) во кое  емпириските анализи на пазарите во развој покажуваат дека земјите можат да влезат во должничка криза дури и кога долгот е изненадувачки низок. Во 55% од земјите со среден доход при неисполнување на обврските  по долг  и влегување во должничка криза, јавниот долг бил под 60% од БДП, а во 35% бил помалку од 40%. Во оваа насока консензусот кој преќутно постои помеѓу различните политички елити за Фискалниот совет и законско дефинирање/ограничување на нивото на задолжување во иднина,  се вредни и неопходни за отворена дискусија во периодот по спласнување на пандемијата.

Continue Reading
економија9 hours ago

Градежниот бренд Адора и Фондацијата Новак Ѓоковиќ, со партнерска хумана мисија во Србија за подобра иднина на најмладите

економија1 day ago

Онлајн конференција „Бизнис без корупција“ во петок, 22.01

банки2 days ago

“УНИБанка” АД Скопје ќе ја исплати четвртата полугодишна камата на сопствениците на Перпетуални обврзници

економија4 days ago

Нето извозот од ТИРЗ зголемен за 17% лани

интервју5 days ago

Зоран Заев: Со стабилизирање на состојбата од пандемијата ефектите од нашите економски политики ќе бидат видливи

свет5 days ago

Демократијата одговара брутално кога е земена „здраво за готово“

економија5 days ago

Банкарите велат ќе биле „подарежливи“ со кредити годинава

македонија5 days ago

10-тото јубилејно издание на BIWC – Балкански интернационален вински натпревар 2021 година во Македонија

македонија5 days ago

„Алкалоид“ исплати новогодишен надомест од 25.000 денари за своите вработени и донираше 1,2 милиони евра за заедницата во 2020 година

економија5 days ago

Македонската економија на среден и долг рок (2)

интервју5 days ago

Зоран Заев: Со стабилизирање на состојбата од пандемијата ефектите од нашите економски политики ќе бидат видливи

економија9 hours ago

Градежниот бренд Адора и Фондацијата Новак Ѓоковиќ, со партнерска хумана мисија во Србија за подобра иднина на најмладите

економија6 days ago

10-тото јубилејно издание на BIWC – Балкански интернационален вински натпревар годинава ќе се одржи во Македонија

економија5 days ago

Неби Хоџа, СКСЗМ: Да се укине данокот на добивка до 2022 година за најпогодените компании од пандемијата

економија4 days ago

Нето извозот од ТИРЗ зголемен за 17% лани

банки2 days ago

“УНИБанка” АД Скопје ќе ја исплати четвртата полугодишна камата на сопствениците на Перпетуални обврзници

свет5 days ago

Демократијата одговара брутално кога е земена „здраво за готово“

економија1 day ago

Онлајн конференција „Бизнис без корупција“ во петок, 22.01

економија5 days ago

Банкарите велат ќе биле „подарежливи“ со кредити годинава

македонија5 days ago

10-тото јубилејно издание на BIWC – Балкански интернационален вински натпревар 2021 година во Македонија