Фискална децентрализација – клуч за функционална локална власт

Анализата на „Капитал“ од минатиот број во којшто се открива дека градоначалниците половина или повеќе од половина од буџетите ги трошат за плати и надоместоци, но и дека главниот извор на приходи и понатаму се трансферите од централната власт, го отвори и прашањето за воведувањето на реформата на фискална децентрализација, како решение, или дел од решението за пофункционална локална самоуправа.

Додека кампањата за локалните избори зема сериозен залет, во минатиот број на „Капитал“ ја отворивме годишната завршна сметка на државниот Буџет, доставена до Собранието и анализиравме на што всушност трошеле градоначалниците во текот на минатата година, во каква кондиција се општинските каси и од каде всушност се полнеле.

Податоците се застрашувачки. Анализата алармира на фактот што главните приходи за општините се поврзани со трансфери од централната власт. Ова (покрај тоа што сведочи за непостоечка економска автономија и неодржливост) отвора чист пат за политичко – партиски притисоци и влијанија, во зависност од тоа дали градоначалникот доаѓа од (не)владејачка партија.

Но, овае само дел од проблемот – анализата на ставката расходи е таа што удира силна шлаканица на сите приказни за децентрализација, или за некакви реформи во јавната администрација, или за добро владеење, воопшто.

 Во сите општини (со исклучок на Град Скопје) половина или повеќе од половината од буџетот се троши за да се исплатат плати и надоместоци. Притоа, тука не зборуваме за „таму некои си половинки“, зборуваме за половини што тежат и по дваесетина милиони евра годишно по општина. Замислете!

Како тоа пластично изгледа? Општина Тетово, на пример, во 2020 година имала на располагање вкупен буџет од 24 и пол милиони евра. Од нив потрошени се 24,2 милиони евра, од коишто 17 милиони евра потрошени се за плати и надоместоци, а само 1, 5 милиони се капитални трошоци.

 Ова е срамен сооднос помеѓу купувањето на политички мир или гласови, што најчесто се гледа во партиската превработеност (на којашто алармираат сите анализи за македонската администрација) и реалните потреби на граѓаните, што најчесто се согледуваат во капиталните инвестиции и трошоци наменети за подобрување на животот и услугите кон даночните обврзници.

Ова е сликата за сите македонски општини (иако госпоѓа Теута Арифи заслужува „честитки“ за драстичноста на примерот).

Во Битола од 26 милиони евра – 12, 6 се потрошени за плати и надоместоци, во Велес од 12 потрошени се 7 (за оваа намена), во Гостивар од 16 потрошени се 11 (уште еден сериозно впечатлив пример), во Охрид 16:8, во Струга 14:9, во Аеродром 14:7, Карпош 13:7 итн., итн…

Овој сооднос е скандалозен, не само поради милионските суми, што можат да значат дека нема да има за помош за некој граѓанин со социјален или здравствен проблем, туку и отвора сомнеж за можни злоупотреби на народните пари. Повторно да ја земеме како пример општина Тетово. Ако во општина Тетово работат нешто повеќе од 400 луѓе, а платите и надоместоците се 17 милиони евра, тоа значи дека според груба пресметка секој вработен има плата од околу 3000 евра. Ова се разбира не е точно, што значи дека главниот вентил низ којшто ни се лизгаат нашите пари не се платите, туку се фамозните надоместоци. Што тоа точно значи и кому и колку точно и за што точно се исплаќаат овие сериозни суми – тоа е одлично прашање за државните органи и на тоа прашање оваа или друга власт, порано или подоцна ќе мора да најде одговор. Законите на економијата се немилосрдни.

Во меѓувреме, додека слушаме ветувања за пристап до чиста вода за пиење или канализација во 21 век, за нови тоалети во градинките или училишта со греење, овие бројки нека сведочат за сериозната нефункционалност на локалната власт. За еден огромен и системски проблем, за којшто требаат коренити реформи, и којшто, за жал, не се решава со заокружување на кое било бројче на гласачкото ливче.

Хронологија на фискалната децентрализација

Она што според експертите сепак може да биде решение, или барем дел од него е воведување на фискална децентрализација, со што некои општини би имале и многу поголеми буџети, но би биле понезависни, оти би добивале и поголем дел од колачот на приходите од економската дејност што се одвива во нивната општина. Ова од друга страна значи централната власт да се откаже од дел од приходите, па легитимно се поставува прашањето дали има подготвеност за такво нешто? Од Министерството за финансии велат – да.

 Обидите за спроведување на оваа реформа траат од поодамна. Во 2002 година беше донесен Законот за локална самоуправа со кој се дефинираа надлежностите на општините, односно општините да можат самостојно да ги уредуваат и вршат работите од јавен интерес од локално значење.

 Помеѓу другите принципи и начела, во тоа време авторите посебно се воделе од т.н. принцип на субсидијарност, односно сѐ што може да се реализира поефикасно и поефективно на локално ниво за граѓаните,  да се пренесува таму – принцип кој до ден-денес и по две декади не е исполнет во очекуваниот обем и динамика.

Спроведувањето на процесот на децентрализација се извршуваше во повеќе фази. Во „нултата фаза“ се обезбедија минимум неопходни капацитети за финансиско управување од општините. Во првата фаза следеше преземање на имотот и обврските од децентрализираните надлежности. Во втората фаза општините ги преземаа надлежностите за донесување одлуки во врска со функционирањето на буџетските корисници.

Фискалната децентрализација, исто така, се спроведуваше во неколку фази во кои трансферите од Буџетот и буџетите на фондовите се реализираа истовремено со трансферот на надлежностите, согласно Законот за локална самоуправа и другите закони од соодветните области.

Процесот се одвиваше според принципот „финансиите ги следат функциите“ (finance follow function). Сериозен исчекор во доменот на фискалната децентрализација беше направен во  јули 2005 година, кога беа изменети низа закони од областа на финансирањето, поточно Законот за даноци на имот, Законот за комунални такси и Законот за административни такси. Во првата фаза од фискалната децентрализација, на општините им беа пренесени одредени надлежности, а финансирањето на истите во најголема мера беше спроведено преку трансфери од централната власт.

Моделот преку трансфери (блок или наменски) од централна власт повеќе личи на деконцентрација отколку на децентрализација. Трансферите од централниот буџет повеќе служат за вертикална отколку за хоризонтална рамнотежа во развојот. Втората фаза на фискалната децентрализација започна на 1 јули 2007 година.

Општините мораа да исполнат одредени критериуми како што се кадровското екипирање и зајакнување на финансискиот капацитет за да влезат во втората фаза, којашто предвидува надлежности во културата, социјалната заштита, основното и средното образование и примарната здравствената заштита. Сите општини се влезени во втората фаза.

Од Министерството за финансии, од каде што побаравме податоци за оваа анализа, упатија на ставот на министерот Фатмир Бесими којшто смета дека потребна е реформа којашто ќе ја унапреди фискалната децентрализација во Македонија.

Од таму предвидуваат спроведување на повеќе мерки и активности, коишто треба истовремено да го зајакнат фискалниот капацитет на општините и контролата за домаќинско, транспарентно и отчетно работење –  сеопфатен процес на јавни консултации со Заедницата на единиците на локалната самоуправа (ЗЕЛС), меѓународните развојни партнери, академската заедница, деловната заедница и другите засегнати општествени чинители и низ еден инклузивен и транспарентен процес да се дојде до оптимални решенија.

„Имаме локални избори, а истовремено работиме и на надминување на последиците од ковид-кризата врз економијата и нејзино враќање на патеката од преткризниот период. Градењето добро поставен систем на јавни финансии е обемен процес, којшто се состои од повеќе сегменти. Меѓу нив е и фискалната децентрализација, еден од приоритетите коишто произлегуваат од Пристапното партнерство на Република Северна Македонија со Европската Унија. Понатамошна децентрализација е и еден од приоритетите поставени со Програмата на Владата 2021-2024 година.

Придобивките од децентрализацијата, како процес воопшто, се дополнителна демократизација, пренесување на надлежностите на властите поблиску до граѓаните и нивните потреби и со тоа пружање поефикасни и поекономични услуги за граѓаните. Повеќе академски истражувања покажуваат дека постои корелација помеѓу повисокиот степен на децентрализација со повисок степен на економски развој“ вели Бесими.

Пакет мерки заснован на три столба

Со цел унапредување на фискалната децентрализација, предвидени се повеќе активности и мерки коишто се групирани во три столба, а тие се: подобрување на фискалниот капацитет и зголемување на приходите на општините, зголемување на фискалната дисциплина, и зголемување на транспарентноста и отчетноста во нивната работа.

Првиот столб, или подобрувањето на фискалниот капацитет и зголемувањето на приходите на општините, планирано е да се спроведе преку повеќе активности коишто предвидуваат раст на средствата што им се распределуваат на општините од наплатените давачки во централниот буџет, зголемување на сопствените приходи на општините и формирање фондови коишто ќе го поддржуваат добриот перформанс. Во оваа насока ќе се разговара за ревидирање на методологијата за распределба на средствата на даноците и дотациите по општини.

 Планирано е постепено зголемување на процентот што го добиваат општините од приходите од персонален данок на доход, наплатен од физичките лица пријавени со постојано живеалиште и престојувалиште во општината. Исто така, постепено ќе се зголемува и стапката на дотација од наплатениот ДДВ, според перформансот на општините. Имено, планирано е формирање два фонда – Фонд за перформанси и Фонд за изедначување.

Општините коишто покажуваат позитивни резултати и имаат повисока реализација на сопствените приходи ќе добијат средства од Фондот за перформанси, а од Фондот за изедначување ќе се обезбедат средства за општините коишто имаат пониски приходи, но истите покажале фискален напор и добри резултати во прибирањето на сопствените приходи. Примената на Фондот за перформанси треба да оди со внимателен процес на транзиција со поддршка од централните институции за зајакнување на локалните фискални институции кај општините коишто значително потфрлуваат во оваа компонента (не секогаш по нивна вина).

Ќе се дејствува и кон зголемување на сопствените приходи на општините преку подобрување на ефикасноста на администрацијата и кон изнаоѓање нови локални приходи според најдобрите практики од ЕУ за квалитет на услугите и подобрување на критериумите за распределба на доделените средства за пренесените надлежности во областа на основното и средното образование, културата, детската заштита и заштитата на стари лица и противпожарната заштита. Вториот столб, којшто е во насока на зголемување на финансиската дисциплина на општините, намалување на долговите и домаќинско работење, предвидува активности во насока на мерки за реално планирање на приходите и расходите на општините, рационализација во работењето и намалување на непотребните расходи, редовно сервисирање на обврските, поголема финансиска дисциплина, процедури за прогласување финансиска нестабилност, издавање општински обврзници и анализа на постојните обврски на општините и јавните претпријатија.

Во насока на зголемување на транспарентноста и отчетноста, односно во рамките на третиот столб на унапредувањето на фискалната децентрализација, ќе се зголеми контролата од страна на државата, особено од страна на Финансиската инспекција во поглед на Законот за пријавување и евиденција на обврските и пријави за непочитување на Законот за финансиска дисциплина, ќе се носат мерки за зголемување на транспарентноста на општините преку објавување на финансиските извештаи на транспарентен и разбирлив начин, а ќе се дејствува и кон поголема отчетност за користење на буџетските средства.